Abuso de Autoridade
Abuso de autoridade é o abuso de
poder conferido a alguém, seja poder público (administrativo), como poder
privado (poder familiar, poder conjugal). É o excesso de limites nas funções
administrativas cujas atribuições são definidas e determinadas por lei. É o
emprego de violência para execução de um ato, que se efetiva sob proteção de um
princípio de autoridade.
Caracteriza-se a existência do
abuso de autoridade quando ocorrem os seguintes eventos:
a) que o fato incriminado constitua
crime;
b) que o tenha praticado um
funcionário público ou pessoa investida de autoridade pública;
c) que haja sido cometido no
exercício de sua função;
d) que não se verifique motivo
legítimo, que o justifique.
O Código Penal instituía:
"Art.
350. Ordenar ou executar medida privativa de liberdade individual, sem as
formalidades legais ou com abuso de poder:
Pena:
detenção, de um mês a um ano."
Este artigo restou revogado pela
Lei n. 13.869/2019, que agora regula a matéria.
O abuso de autoridade sempre foi
uma preocupação em nosso ordenamento jurídico, pois a Constituição de 1934 em
seu artigo 113, nº 10, dava a faculdade “a
quem quer que seja representar os poderes públicos, dando denúncia, contra
abusos das autoridades e lhes promover a responsabilidade".
A Constituição de 1937 não
consignou tão amplo direito, mas deu o direito de representação ou petição
perante as autoridades, em defesa de direitos ou interesse geral, em seu artigo
122, nº 7.
A Constituição de 1946, nos §§ 24 e
38 do art. 141, restabeleceu o direito de oposição aos abusos de poder.
A revogada Lei nº 4.898, de
9.12.65, regulava o direito de representação e o processo de responsabilidade
administrativa civil e penal, nos casos de abuso de poder, sedo substituída
pela Lei n. 13.869, de 5 de setembro de 2019.
A Constituição Cidadã de 1988,
ampliando o espectro da Constituição de 1967, muniu o cidadão de remédios
judiciais específicos, tais como o habeas
corpus (art. 5º, LXVIII), o habeas
data (art. 5º, LXXII) e o mandado de segurança (art. 5º, LXIX) para
proteção contra os atos ilegais ou abusivos emanados do poder constituído.
O abuso de autoridade indica o
delito cometido pelo funcionário no exercício de suas funções, seja contra a
pessoa, seja contra a coisa pública ou privada.
Mesmo no desempenho de suas
atribuições se pratica o ato ou executa a diligência, com excesso de poder ou
abusivamente, empenha-se num abuso. A violação de domicílio mostra uma das
formas do abuso de autoridade contra o particular, se o ato, visto violento, é ilegal.
Também se caracteriza abuso de
autoridade o constrangimento exercido por uma pessoa sobre outra, em virtude de
sua situação, seja decorrente da idade, da posição social, ou da dependência em
que se encontra a pessoa constrangida.
É o abuso de autoridade do pai
sobre o filho (abuso do poder familiar), do marido sobre a mulher (abuso do
poder marital) do patrão sobre o empregado, do professor sobre o aluno."
A Lei n° 13.869/2019 trata
do direito de representação e responsabilidade administrativa, civil e penal,
protegendo o indivíduo contra eventuais abusos de autoridade, condutas
atentatórias praticados pelo Estado, por meio de suas autoridades ou agentes no
poder.
Crimes de abuso de autoridade, são
chamados de crimes de responsabilidade impróprios, verdadeiras infrações penais
sancionadas com penas privativas de liberdade.
Projeto de Lei n. 7.596/2017 e Lei n.
13.869/2019
Oriundo do Senado Federal, o
Plenário da Câmara dos Deputados analisou e aprovou, o Projeto de Lei n.
7596/2017, que resultou na Lei n. 13.869, de 05 de setembro de 2019, cujo texto
trouxe a criminalização de uma série de condutas que configuram abuso de
autoridade.
Vejamos o teor do Relatório do PL
7.596/17:
“De autoria do Senador Randolfe
Rodrigues e de Relatoria do Deputado Ricardo Barros, o Projeto de Lei n. 7.596,
de 2017, que dispõe sobre os crimes de abuso de autoridade e altera a Lei n.
7.960, de 221 de dezembro de 1989, a Lei n. 9.296, de 24 de julho de 1990 e, a
Lei n. 8.906, de 4 de julho de 1994, teve o seguinte relatório:
Trata-se de projeto de lei que
institui novo marco legal para os crimes de abuso de autoridade e revoga
integralmente a lei n. 4.898, de 1965, que disciplina a matéria atualmente.
Além disso, promove alterações nas leis de Prisão Temporária e de Interceptação
telefônica e no Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil.
Destacamos, inicialmente, o amplo
alcance das normas do projeto, que define como sujeito ativo do crime de abuso
de autoridade todo e qualquer agente público, servidor ou não, inclusive militares
e ocupantes de cargo eletivo.
Além disso, o projeto exige, para
caracterização dos crimes de abuso de autoridade, que o agente atue com
finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a
terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal. A previsão de
dolo específico visa afastar qualquer possibilidade de responsabilização por
culpa e direciona a aplicação da lei para os casos em que houver flagrante
extrapolação na atuação do servidor.
Outra preocupação importante incluída
pelo Senado Federal foi a previsão de que a divergência na interpretação da lei
ou na avaliação de fatos e provas não configura, p[or si só, abuso de
autoridade. Trata-se de medida fundamental para preservar a independência
funcional e a imparcialidade dos magistrados e membros do Ministério Público.
O PL n. 7596/2017 dispõe, ainda,
sobre os efeitos da condenação por crime de abuso de autoridade, ao tornar
certa a obrigação de indenizar o dano causado pelo crime e prever, para os
reincidentes, a perda do cargo e a inabilitação para o exercício de cargo
público por 1 a 5 anos, penalidades que devem ser declaradas motivadamente na
sentença.
Quanto à punição dos delitos,
diferente da vigente lei n. 4.898/65, que fixa pena de 10 dias a seis meses de
detenção para todos os casos de abuso de autoridade, o PL 7596/17 estabelece
penas que variam de acordo com a conduta praticada, sendo a menor de 3 a 6
meses e a maior de 1 a 4 anos de detenção.
Os tipos penais também
experimentaram grande evolução em relação ao marco legal atual. além de se
apresentarem com redação mais moderna e detalhada, abrangem condutas que antes
não eram tratadas pelo Direito Penal. É o caso, por exemplo, da utilização de
cargo ou função pública ou invocação da condição de agente público para se
eximir de obrigação legal ou para obter vantagem ou privilégio indevido, a
famosa "carteirada", que passa a ser punida com detenção de seis
meses a dois anos.
A mesma pena se aplica ao
responsável pelas investigações que antecipa nos meios de comunicação ou redes
sociais a atribuição de culpa, antes de concluídas as apurações e formalizada a
acusação, ou que estende injustificadamente a investigação, procrastinando-a em
prejuízo do investigado.
Para as infrações mais graves, como
a divulgação de trechos de gravação telefônica sem relação com a prova que se
pretenda produzir, expondo a intimidade do investigado, ou a decretação de
prisão em manifesta desconformidade com as hipóteses legais, o PL 7596/17 fixa
pena de detenção de 1 a 4 anos.
Na Câmara dos Deputados, o projeto
foi distribuído para as Comissões de Segurança Pública e Combate ao Crime
Organizado e de Constituição e Justiça e de Cidadania, que deve se pronunciar
sobre o mérito e os requisitos constitucionais, jurídicos e de técnica
legislativa. Quanto ao regime de tramitação, foi aprovado requerimento de
urgência do art. 155 do RICD pelo Plenário desta casa. É o Relatório.
II - VOTO DO RELATOR - Considerando
o caráter urgente atribuído à matéria pela Câmara dos Deputados, fomos
designados pelo Presidente para dar parecer de plenário pelas Comissões de
Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado e de Constituição e Justiça e
de Cidadania ao PL 7596/17.
No tocante à constitucionalidade,
juridicidade e boa técnica legislativa, entendemos que não existem reparos a
serem feitos. O projeto está em linha com os mandamentos do nosso ordenamento
jurídico, em especial quanto aos princípios constitucionais da vida, da
integridade física, da dignidade do preso, da individualização da pena, do juiz
natural, da independência funcional de magistrados e membros do ministério
público, da motivação das decisões judiciais, entre outros.
No mérito, entendemos que o PL
7596/17, no Senado Federal, disciplina a matéria de modo mais completo,
revogando, inclusive, a vigente lei de abuso de autoridade, que foi editada
logo após a instauração do regime militar no País, em dezembro de 1965. Esse
projeto traz grandes avanços em relação ao atual diploma legal no tocante à
clareza e à atualização dos tipos penais, bem como fixa penas mas adequadas e
proporcionais às condutas tipificadas. A Lei n. 4.898/65, como já dito,
estabelece pena de detenção de 10 dias a seis meses para todos os casos de
abuso de autoridade, independentemente da gravidade do delito, além de multa,
perda de cargo e inabilitação para o exercício de qualquer outra função pública
pelo prazo de até três anos, penalidade que não inibem a prática dos crimes de
autoridade nos dias de hoje.
Outra questão de suma importância
diz respeito ao alcance da nova lei. O PL 7596/17 se aplica a todos os agentes
públicos, inclusive militares e ocupantes de cargo de mandato eletivo, o que
diferencia do PL 3855/19, também conhecido como "10 medidas contra a
corrupção", que só se aplica aos membros do Poder Judiciário e do Ministério
Público.
Nos recentes debates ocorridos no
Senado Federal durante a apreciação do PL 3.855/19 diversos Senadores como
Álvaro Dias, Lasier Martins, Major Olímpio e Juíza Selma defenderam que o PL
7596/17 é o mais adequado para disciplinar a matéria, uma vez que alcança todas
as autoridades públicas e foi amplamente discutido naquela Casa, sob a
relatoria do Senador Roberto Requião.
Por entendermos que a nova lei de
abuso de autoridade deve ter o maior alcance possível, de modo a satisfazer o
objetivo da prevenção geral do direito penal e a combater de forma efetiva
qualquer tipo de abuso praticado por autoridades públicas, sustentamos que o PL
7596/17, será mais efetivo na regulamentação da matéria.
Ademais, o art. 1o do projeto afasta
os temores de que poderia haver punição ao chamado crime de hermenêutica ao
esclarecer que a divergência de interpretação de lei ou na avaliação de fatos e
provas não configura, por si só, abuso de autoridade. A inserção desse
dispositivo foi apoiada por associações de juízes e promotores e também pelo
então juiz federal e atual Ministro da Justiça e da Segurança Pública, Sr.
Sérgio Moro, que participou de audiência pública no Plenário do Senado Federal
durante a tramitação do PL 7596/17, por aquela Casa.
O mesmo artigo 1o traz, ainda, outra
medida defendida por diversas categorias de servidores públicos: o dolo
específico. De acordo como disposto no parágrafo 1o, as condutas descritas no
projeto constituem crime de abuso de autoridade quando praticadas pelo agente
com a finalidade específica de prejudicar outrem ou beneficiar a si mesmo ou a
terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou satisfação pessoal.
Assim, na análise da tipicidade da
conduta haverá necessidade de comprovação da real intenção do agente quanto da
prática do ato.
O projeto também traz avanços
significativos no tocante à clareza da redação dos tipos penais e à fixação das
penas proporcionais à gravidade da conduta. Tais medidas visam adequar a
legislação de abuso de autoridade aos princípios estabelecidos pela
Constituição Federal de 1988.
Por fim, o PL 7596/17, traz mais
clareza ao procedimento adotado nas prisões temporárias ao determinar que o
mandado de prisão temporária deve conter a data em que o preso será libertado,
tornando desnecessária nova ordem judicial para levantamento da custódia,
medida meritória que merece nosso acolhimento.
Além disso, o projeto torna crime a
realização de escuta ambiental sem autorização da justiça e a violação de
alguns direitos ou prerrogativas do advogado, como, por exemplo, a
inviolabilidade de seu escritório e a comunicação com cliente preso,
providências com as quais concordamos integralmente.
Em face ao exposto, pela Comissão de
Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, votamos pela aprovação da
matéria, e, pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, votamos
pela constitucionalidade, juridicidade e boa técnica legislativa do PL 7596/17,
e, no mérito, pela sua aprovação.
Sala das Sessões, 14 de agosto de
2019.
Deputado Ricardo Barros, Relator.”
Restou publicada no Diário Oficial da União, em 5.9.2019 - Edição extra,
a Lei nº 13.869, de 5 de setembro de 2019, que dispõe sobre os crimes de abuso
de autoridade. Referida Lei, trouxe alterações para as seguintes Leis:
- Lei nº 7.960, de 21 de dezembro de
1989;
- Lei nº 9.296, de 24 de julho de
1996;
- Lei nº 8.069, de 13 de julho de
1990; e
- Lei nº 8.906, de 4 de julho de
1994.
Além das alterações das
leis referenciadas, o legislador revogou totalmente a Lei nº 4.898, de 9 de
dezembro de 1965, e dispositivos do Código Penal, Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de
dezembro de 1940.
Nosso ordenamento
jurídico dá especial atenção ao Princípio da Dignidade Humana, de maneira que o
legislador procurou dar ênfase no que a Carta Magna de 1988 traz em seu artigo
5º, incisos II, III, X,
XIV, XV, XXXIX, XL, XLI, XLVIII, LV, LVI, LXI, LXII, LXIII, LXIV, LXV, LXVI,
LXVIII e XLIX:
“Art. 5º Todos são iguais perante a
lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à
liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
...
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa senão em virtude de lei;
III - ninguém será submetido a tortura nem a tratamento
desumano ou degradante;
...
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e
resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;
XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de
paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou
dele sair com seus bens;
...
XXXIX - não há crime sem lei anterior que o defina, nem pena
sem prévia cominação legal;
XL - a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o
réu;
XLI - a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos
direitos e liberdades fundamentais;
...
XLVIII - a pena será cumprida em estabelecimentos distintos,
de acordo com a natureza do delito, a idade e o sexo do apenado;
...
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo,
e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes;
LVI - são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por
meios ilícitos;
...
LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos
processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
LXI - ninguém será preso senão em flagrante delito ou por
ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos
casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;
LXII - a prisão de qualquer pessoa e o local onde se
encontre serão comunicados imediatamente ao juiz competente e à família do
preso ou à pessoa por ele indicada;
LXIII - o preso será informado de seus direitos, entre os
quais o de permanecer calado, sendo-lhe assegurada a assistência da família e
de advogado;
LXIV - o preso tem direito à identificação dos responsáveis
por sua prisão ou por seu interrogatório policial;
LXV - a prisão ilegal será imediatamente relaxada pela
autoridade judiciária;
LXVI - ninguém será levado à prisão ou nela mantido, quando
a lei admitir a liberdade provisória, com ou sem fiança;
...
LXVIII - conceder-se-á habeas corpus sempre que
alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade
de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder;
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger
direito líquido e certo, não amparado por habeas
corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso
de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público;
...”
Por tratar-se de cláusulas
pétreas, tais devem ser respeitadas e a partir delas, interpretar textos
normativos, como a Lei de Abuso de Autoridade.
Criminalização do Abuso de Autoridade
“Reo res sacra est”.
O réu é coisa sagrada.
O Direito é a pedra
angular da sociedade, e para tal, em nosso ordenamento jurídico vale a lei
escrita, a regra normada.
O réu é a razão de ser
de haver leis regulamentadoras, as quais objetivam o aprimoramento social e
moral da sociedade, objetivando fazer com que todos se comportem dentro das
regras. O indivíduo que não se adequa a tais regramentos, sofre sanções, penas,
punições, tudo no sentido de ajudá-lo a se amoldar ao sistema proposto, tanto
que o Estado trouxe para si tanto o dizer o direito como ressocializar os
indivíduos que tenham dificuldade para tal.
De outro ângulo,
verificamos que o réu, ou o ofensor da lei, é que justifica o Estado ter
aparelhamento ou instituições para coibir que os cidadãos descumpram as normas.
Por haver pessoas que
infrinjam a lei, nas Instituições, mantemos os cargos de Senadores, Deputados,
Governadores, Prefeitos, Vereadores, Juízes, Promotores, Defensores, Advogados,
Delegados, Policiais, Agentes Penitenciários, as Seguradoras, Notários e
Registradores, os Bancos e as religiões.
Fossemos educados e
cumpridores da lei, as profissões inerentes a tais instituições não teriam
razão de existir.
O réu garante a
milhares de pessoas o seu cargo público ou emprego.
Portanto, o réu é
coisa sagrada. Tanto, que em nosso ordenamento jurídico temos a fórmula de
reintegração do delinquente na sociedade, por meio da Lei de Execuções Penais.
A delinquência
extrapola o campo da ação do réu originário e descamba para o lado das
autoridades, das quais se espera procedimentos imaculados, todavia, como isso
não é possível, mais uma vez se edita uma lei para coibir os abusos de poder
das autoridades.
Com o advento da
internet, com muitas pessoas filmando de tudo, buscou-se mais uma vez a
proteção de criminosos da alta sociedade, para que os mesmos não sejam tratados
com qualquer brutalidade que possam macular sua imagem, pretendendo desde
intimações mais românticas a tratamento pelos agentes da polícia, com a máxima
delicadeza.
É comum vermos agentes
públicos se valerem de seus cargos, funções e mandatos eletivos para,
ilegalmente, constranger cidadãos, por motivos pessoais, deixando visível seu
lado egoísta e caprichoso, prejudicando terceiros, se beneficiando ou
beneficiando a terceiros, seus protegidos.
Em boa hora o Direito
Brasileiro recepciona a nova lei, que trará bastante trabalho para os Advogados
e o Judiciário, pois como dito alhures, situações de calma e harmonia, não
condizem com a nossa sociedade atual.
Na data de 05 de
setembro de 2019, foi sancionada a nova lei de abuso de autoridade – Lei
13.869/2019, que revogou expressamente a antiga Lei 4.898/1965, além de
alterações relevantes na Lei de Prisão Temporária, na Lei das Interceptações
Telefônicas, no Código Penal e no Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil.
